아래 원고는 안찬수의 주제발표문입니다.
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‘책읽는도시 인천’을 위한 몇 가지 제언
인천시의 바람직한 공공도서관 정책을 만들기 위한 토론회
주제발표문
안찬수(책읽는사회문화재단 사무처장)
2011년 3월 11일, 인천문화예술회관 국제회의장
1. ‘책읽는도시’라는 비전과 관점
1-1. 인천광역시(시장 송영길, 이하 ‘인천시’)는 민선5기 출범 100일에 즈음하여, 2010년 10월 7일 인천시청에서 소통과 융합, 열정과 도전, 균형과 상생이라는 3대 시정원리, 3대 핵심사업, 5대 시정목표와 5대 경제기반을 바탕으로 한 정책비전 <대한민국의 심장, 경제수도 인천>을 실현을 위해 <2014비전과 실전전략>을 발표한 바 있습니다.
이 비전과 전략에서 강조하고 있는 것은 소통의 문화 확산인데, 이는 기존 민선4기까지의 시정(市政)에 대한 신임시장의 문제의식을 느낄 수 있는 대목입니다.
그 문제의식의 구체적인 내용 가운데 하나는 이런 것입니다. “○시민과의 소통 부족으로 시정에 대한 불신 증폭 ○시민이 사회발전과 흐름을 주도, 투명한 정책결정 시스템 필요 ○공공부채 증가로 중장기 주요사업 전반적 재검토 필요 ○지속가능한 미래도시 인천을 위한 생활 밀착형 정책 대안 필요” 이러한 문제의식 위에서 인천시는 “소통행정을 통한 도시발전 철학 정립-소통하는 시정 혁신”을 하나의 시정 목표로 설정하였습니다. 이는 단지 인천시만의 시정 목표가 아니라 우리나라 모든 지방자치단체의 시정 목표가 될 만한 내용이라고 생각합니다. 또한 다른 시정 목표에는 이런 것도 있습니다. “○하드웨어 개발 위주의 도시 발전전략의 한계 노출 ○소프트 콘텐츠가 새로운 성장동력으로 대두 ○문화, 예술, 교육, 복지 등 질 높은 공공서비스에 대한 시민수요 증가”. 이런 문제의식을 바탕으로 설정된 시정목표는 “하드웨어 위주 개발전략 한계와 시민 이니셔티브 사회 도래-활기차고 풍요로운 삶”입니다(인천광역시, <2014비전과 실전전략> 29쪽). 오늘 토론회의 주제발표자로서 저는 이러한 민선5기 신임시장의 문제의식과 시정목표에 전적으로 동감한다는 점을 먼저 말씀 드립니다.
1-2. <2014비전과 실전전략>(2010년 10월 7일)에는 시정 20대 중점과제 가운데 15번째의 과제로 ‘역사가 숨쉬는 활기찬 문화도시’가 제시되고 그 가운데 도서관 및 책읽는도시 관련 정책이 나옵니다.(73쪽)
○생활권 공공도서관의 지속적인 확충 및 이용자 중심의 시스템 구축
--인구 5만명당 공공도서관 1개관 확충 운영, 다문화 점자를 포함한 보존도서관 건립 추진, 도서관간 회원통합시스템을 구축하여 하나의 도서관 추진
○책읽는도시 만들기
--걸어서 10분거리 도서관, 도서관을 복합문화학습공간으로, 경관 좋은 곳에 도서관(숲속, 공원) 확충, 다양한 독서진흥 프로그램 개발, 도서관 콘텐츠 및 프로그램 예산 획기적 증액.
1-3. 2010년 12월 28일 오전 8시 40분 시장접견실에서 인천시 문화관광체육국의 ‘2011년도 주요업무보고’가 있었습니다.(인천시장 누리집) 그 가운데 도서관 및 책읽는도시 관련 정책은 다음과 같습니다.
□공공도서관 건립
이 업무보고 자료(인천시 누리집)를 검토하여 보면, 인천시에는 공립공공도서관이 32개관이 있고, 24개관이 건립중이며, 연차적으로 2011년 2개관, 2012년 3개관, 2013년 3개관 총60개관을 확보할 예정입니다. 예산은 건립추진 26개소 803억3천3백만원의 예산(시 50억6천5백만/ 구립지원 200억5천3백만/ 구립지원(기부금품) 208억2천1백만/ 기부채납 344억원)이 소요되는 것으로 보고되고 있습니다. 26개관 가운데 시가 추진하는 것은 율목(2011년 4월 개관예정)이며 기초자치단체가 13개관 건립추진, (주)한화가 6개관, 임광토건 1개관, 한진중공업 2개관, LH 2개관, KT 1개관을 각각 기부채납하는 것으로 되어 있습니다. (세세한 표는 생략)
□‘책읽는도시 인천’ 만들기 프로젝트
인천시가 ‘책읽는도시 인천’을 추진하는 배경은 “○인천을 브랜드로 하는 콘텐츠 개발을 통해 교육·문화 창조도시 구현 ○전국 최하위의 도서관 인프라(도서관수 전국 11위, 1인당 도서보급률 15위) 독서진흥 시책 부족 등 지식 문화 취약 도시라는 침체된 이미지 쇄신 필요⇒2013년까지 공공도서관 60개소로 확충, 1인당 도서보급률 전국 7위 목표 ○도시 정체성 및 고유성, 수준 높은 문화도시라는 시민의 자긍심을 고취⇒유네스코 ‘세계 책의 수도’ 지정도시 추진, 인천을 대표하는 문화키워드 생산”이라고 밝혀놓고 있습니다.
그리고 3대 시정원리인 소통과 융합, 열정과 도전, 균형과 상생에 각각 3개의 추진과제와 그 추진과제에 따른 세부 프로그램을 추진하는 것으로 되어 있습니다. 소요예산(2011년-2015년)은 총 1148억2천7백만원(독서환경 조성-도서관 건립 포함 952억8천6백만/ 독서생활사업 66억7천9백만/독서운동 70억6천4백만/ 소외계층지원사업 57억9천8백만 *국비, 시비, 군구비, 교육청 예산 포함--재원조달계획(9대 추진과제): 제1회 추경 15억원 확보 필요)
1-4. 공공도서관 건립 및 책읽는도시 인천 관련 정책과 관련하여 세부적이고 정밀한 내용에 대해서는 다른 기회에 말씀 드릴 수 있을 것으로 생각하면서 아주 간략하게 코멘트하고자 합니다.
첫째, ‘책읽는도시’이라는 비전은 도시 발전 철학 및 전략에 있어서 근원적인 ‘패러다임 시프트(paradigm shift)' 즉 지역사회 공동체 구성원의 가치관 변동을 요구하는 정책이라는 것입니다. 시민들이 행복하게 잘 산다는 것은 무엇을 말하는 것인가, 예를 들어 아무리 재정자본이 풍족해진다 하더라도 사회자본(social capital)이 없다면 행복해지지 않는다는 지적이 있습니다.
둘째, ‘책읽는도시’의 비전이란 단순히 독서문화, 도서관문화와 관련된 법과 제도와 행정적, 재정적 차원의 문제만은 아닙니다. ‘책읽는도시’ 정책은 ①도서관 및 독서문화 진흥정책을 정점으로 하고 있는 것이지만, 단지 도서관 및 독서문화 진흥정책에 한정된 것이 아닙니다. 한편으로는 ②교육지원 정책이자, ③기업을 지원하는 산업정책이며, ④주민의 웰빙을 개발하는 복지정책이며, ⑤국제화 정책이기도 합니다. 따라서 ‘책읽는도시 인천’이라는 비전은 민선5기 시정원리 및 시정목표의 세부내용을 포괄하는 것입니다. 간략하게 말씀드려서 문화, 예술, 교육, 복지 등 질 높은 공공서비스에 대한 시민 수요에 대한 모든 정책적 대응, 행정적 재정적 대응을 총칭하는 말일 수 있다는 것입니다.
셋째, ‘책읽는도시를 어떻게 만들 것인가’라고 질문을 던졌을 때 그 질문은 우리 시민들의 주체적이고 능동적인 행위의 어떤 면을 말하고 있다고 봅니다. 지금 도서관문화의 발전단계와 독서문화진흥 운동의 성장과 방향은 ‘공유와 참여의 정신’을 요구하고 있으며, 그를 위해서는 민관협력(governance, 協治)의 정신을 살려내야 합니다. 책 읽는 문화를 풍요롭게 하는 것은 단지 하향식의 정책과 예산집행만으로는 결코 만들 수 없습니다. “시민이 사회발전과 흐름을 주도, 투명한 정책결정 시스템 필요”하다고 했을 때, 과연 어떻게 시민이 사회발전과 흐름을 주도할 수 있겠는가 하는 질문이 지속되어야 합니다.
넷째, 현재 인천시가 계획하고 있는 공공도서관 건립 추진계획의 목표는 국가의 법정계획인 <도서관발전종합계획>이 제시하고 있는 ‘공공도서관 1개관당 봉사대상인구 5만명’이라는 기준에 맞추어져 있습니다. 그런데 이 기준은 최대기준이 아니며 최소기준입니다. 인천시 정책당국에서도 인정하고 계시듯 인천시는 “전국 최하위의 도서관 인프라(도서관수 전국 11위, 1인당 도서보급률 15위)”를 가지고 있습니다. 하루 빨리 최소한의 인프라는 부족한 재원으로 확보하려는 노력을 치하할 만한 일이라 생각합니다. 하지만 그 기준이 최대기준이 아니라 최소기준이라는 점에서 더 획기적인 계획, 더 획기적인 투자가 요구된다고 말씀드리고 싶습니다.
2. ‘인천광역시도서관협회’(가칭)와 관련한 조례안에 대하여
2010년 12월 15일 인천광역시의회의 이강호․안영수․박순남 의원(찬성자 12인)들께서 ‘인천광역시 공공도서관 육성과 운영에 관한 조례일부개정조례안’(의안번호123, 제안일: 2010.12.15, 이하 ‘조례안’)을 발의하였고 인천광역시의회 제6대 -제189회에서 위원회에 회부되었습니다(위원회 처리사항: 회부일 2010.12.15, 미상정). 의원들은 제안이유로 ①인천광역시 공공도서관의 운영 및 육성․진흥을 위한 도서관 전문 비영리사단법인 ‘인천광역시도서관협회’ 설립 근거를 마련하는 것과 ②<장애인차별금지 및 권리구제 등에 관한 법률>과 상충되는 조문을 정비하여 상위 법조문에 맞는 법규의 신뢰성을 확보하기 위한 것이라고 밝히고 있습니다.
‘조례안’(작성자는 문화복지위원회 박승희 의원으로 되어 있음)을 문면 그대로 검토하면서, 저는 몹시 의아하게 생각했습니다. 상식적으로 생각해볼 때 이 ‘조례안’이 성립 가능할지 의문이 들었습니다. ‘조례안’ 자체가 모순 상태에 빠져 있는 것은 아닌가 하는 생각이 들었기 때문입니다. 어떤 생각인지 말씀드려 보겠습니다.
‘조례안’ 제15조에 따르면 인천시는 ‘사단법인 인천광역시도서관협회’(이하 ‘협회’)게 될 것인데, 그 근거로 이 ‘조례안’은 <도서관법> 제4조를 원용하고 있습니다. <도서관법> 제4조는 다음과 같습니다.
도서관법 제4조 (국가 및 지방자치단체의 책무) 국가 및 지방자치단체는 국민이 자유롭고 평등하게 지식정보에 접근하고 이를 이용할 수 있도록 도서관의 발전을 지원하여야 하며 이에 필요한 시책을 강구하여야 한다. |
이 ‘조례안’의 모법(母法)인 <도서관법> 제4조가 규정하고 있는 것은 도서관의 발전 지원과 필요한 시책 강구는 국가 및 지방자치단체의 책무임을 규정한 것입니다.
‘조례안’은 ‘협회’가 <민법> 제32조에 따른 비영리법인이라고 규정하고 있습니다. .
민법 제32조 (비영리법인의 설립과 허가) 학술, 종교, 자선, 기예, 사교 기타 영리 아닌 사업을 목적으로 하는 사단 또는 재단은 주무관청의 허가를 얻어 이를 법인으로 할 수 있다. |
도서관의 운영 및 육성․진흥을 위한 법인은 당연히 비영리여야 함은 분명합니다. 그러나 ‘민법상법인’을 규정하고 있는 것은 <민법> 제32조만이 아닙니다. 법인과 관련한 <민법>의 조항은 법 제31조부터 제97조에 이릅니다(인용 [시행 2009. 8. 9] [법률 제9650호, 2009. 5. 8]).
이런 점을 전제로 하고 일반적인 사단법인의 운영양태를 고려하면서 다음과 같은 몇 가지 상식적인 질문을 제기하고자 합니다.
2-1. ‘협회’는 지방정부의 공무원 조직인가 민간단체인가?
‣‘조례안’ 제19조(사무기구)에 따르면 “협회 직원의 신분과 보수 등은 <지방공무원법>을 준용하되 정관으로 정한다”고 하였으니 공무원 조직은 아닌 듯싶습니다.
2-2. ‘협회’가 민법상의 사단법인이라 한다면, 이 사단법인의 최고 의결기구는 총회일 수밖에 없으며(<민법>제68조 총회의 권한), 사단법인을 구성하는 사원의 결의권은 평등하고(<민법>제73조 사원의 결의권), 총회의 결의방법은 일반적으로 사원 과반수의 출석과 출석사원의 결의권의 과반수로써 하도록 되어 있습니다(<민법>제75조 총회의 결의방법).
‣일정한 목적을 위해 결합한 다수인의 단체로서 권리 능력이 인정된 ‘사단법인’은 결국 <민법>이 규정한바, 총회를 통해 법인의 설립부터 해산까지 결정하게 됩니다. 또한 정관의 제정․개정을 통해 법인의 ①목적, ②명칭, ③소재지, ④자산, ⑤이사의 임면, ⑥사원자격의 득실, ⑦존립시기와 해산 사유 등을 결정하게 됩니다.
‣다시 말해, 현재 인천광역시의회 위원회에 회부되어 있는 ‘조례안’이란 ①인천시민들께서 도서관의 발전 지원과 필요한 시책 강구는 국가 및 지방자치단체의 책무를 감당하라고 선거를 통해 선출직 공무원으로 시장을 뽑아 놓았는데, ②인천시의회 의원들께서는 시장에게 그 책무를 수행하도록 하기 위해서 별도의 사단법인을 만들도록 하겠다는 것으로 이해됩니다. 그런데 그 비영리법인체가 ‘민법상의 사단법인’이기에 최고 의사결정 기구는 상위법인 민법이 규정한바 총회일 수밖에 없다는 것입니다. 이 ‘조례안’을 발의하신 의원님들께서도 ‘조례안’에 따른 협회를 <민법>에 따른 법인이라 하셨으니, 이 점은 인정하시지 않을까?
2-3. 이 ‘협회’를 대표하는 사람은 누구인가? 이사장인가, 협회장인가? 제가 이해하기로는 이 조례안에 따른 ‘협회’는 기이한 지배구조 및 의사결정구조를 가지고 있는 것으로 보입니다. 일반적으로 ‘민법상의 사단법인’들은 매년 총회를 열고, 임기에 따라 이사장 및 이사들을 선임하고 있습니다. 그런데 ‘조례안’에 따르면, 이 ‘협회’에는 이사장은 이미 시장으로 결정되어 있습니다. 따라서 이 법인체는 <민법>이 규정한바 자신의 지배구조에 대한 의결을 할 수 없게 되어 있는 셈입니다. 그래서 매우 상식적인 질문인, 이 법인체를 대표하는 사람은 누구인가? 이사장인가, 협회장인가? 라는 질문에 누구도 쉽게 답하기 어렵게 되어 있습니다. 이 법인체의 대표자를 찾기 위해서는 ‘조례안’의 각 조항을 거의 미로 찾기와 가까운 수준으로 찾아야 할 정도로 복잡하게 되어 있습니다. 그 조항들은 다음과 같습니다.
“이사장은 시장이 되고……”(제17조②) “협회장은 총회의 위임을 받은 이사회의 의결을 거쳐 임원 중에서 이사장이 임면한다”(제18조①) “협회장은 이사회의 의장이 되며……”(제18조②) “협회장을 포함한 임원의 임기 및 직무는 정관으로 정한다.”(제17조③) “임원은 시 문화관광체육국장, 시 도서관업무담당과장, 시 대표도서관장, 시 교육청 도서관업무 담당과장, 시의회 소관 상임위원회 위원 및 관련분야에 대한 전문지식과 경험이 풍부한 자 중에서 총회의 의결을 거쳐 이사장이 위촉한다.”(제17조②) |
이 인용된 조항에 따라, 하나의 가상적 상황은 구성해본다면, 예를 들어 이 사단법인체의 임원으로 규정되어 있는 ‘시 도서관업무담당과장’이 협회장이 된다면, 그 과장은 이사회의 의장이 되는데, 그 이사회의 이사장은 시장입니다. 사단법인이든, 재단법인이든 이사장이 있다면, 그 이사장은 당연히 이사회의 의장이 되어야 하는 것 아닌가? 그런데 이 조례안에 따른다면, 이사회 의장(협회장) 따로, 이사장 따로의 상태가 됩니다. (*흔히 법인을 설립등기를 할 때 임원 취임예정자를 기록하여 제출하도록 하고 있는데, 이 ‘조례안’에 따라 법인을 설립등기한다고 할 때, 시장은 그 ‘임원 취임예정자’에 들어가는지 들어가지 않는지 잘 모르겠습니다. 만약 들어간다고 한다면 ‘조례안’ 제17조②는 잘못 규정된 조항으로 보입니다. 이사장 따로, 임원 따로 규정하고 있습니다.)
2-4. 누가 어떻게 협회장이 될 것인가? ‘조례안’에 따르면, 임원은 이러이러한 자 “중에서 총회의 의결을 거쳐 이사장이 위촉”하고, 협회장은 “임원 중에서” “총회의 위임을 받은 이사회의 의결을 거쳐”야 하며 “이사장이 임면한다”고 합니다. 왜 이렇게 복잡하게 된 것일까? 왜 이렇게 해야만 하는 것일까? <민법>에 따르면 ‘민법상의 사단법인’에서는 임원의 임면과 그것을 규정한 정관은 그냥 총회를 통해 의결하면 되는데 말입니다.
‣아마도 ‘조례안’에 따라 사단법인체가 만들어진다면, 그 협회장은 대한민국에서 가장 어려운 과정을 거친 협회장이 될 것으로 보입니다. 협회장이 되려면,
(1)<민법>이 규정하는 대로, 일정한 목적을 위해 결합한 다수인의 한 사람으로서 총회의 구성원이 되어야 합니다.(<민법>제68조 총회의 권한) (2)그가 협회장이 되려면 우선 임원이 되어야 합니다.(제18조① “협회장은… 임원 중에서…” ) (3)임원이 되기 위해서는 시의 국장, 과장, 관장, 교육청의 과장, 시의회 상임위 위원이거나 어떤 전문가여야 합니다.(제17조② “임원은 -이러이러한- 자 중에서…”) (4)그런데 그런 지위와 자격만으로는 부족합니다. 임원이 되기 위해서는 총회의 의결을 거쳐야 합니다.(제17조② “임원은 … 총회의 의결을 거쳐…”) (5)그런데 임원이 되었다 하더라도 아직 부족합니다. 임원이 되기 위해서는 총회의 의결을 거친 뒤에도 이사장인 시장이 위촉해주지 않으면 안 됩니다.(제17조② “임원은 … 이사장이 위촉한다”) (6)또한 이 법인의 총회가 열렸을 때 이 총회에서 협회장에 대한 사항을 이사회에 위임을 해주어야만 합니다.(제18조① “협회장은 총회의 위임을 받은 이사회의 의결을 거쳐…”) (7)그리고 이사회의 의결을 거쳐야 합니다.(제18조① “협회장은 총회의 위임을 받은 이사회의 의결을 거쳐…”) (8)그런데 이사회의 의결만으로는 안 됩니다. 이사장인 시장이 임명해주어야 합니다. (제18조① “협회장은 …이사장이 임면한다”) (9)하지만 협회장은 언제든지 면직될 수 있습니다. 왜냐하면 “협회장은…이사장이 임면한다”고 규정하고 있기 때문입니다. 협회장에 대한 면직권을 이사장이 지니고 있는 것입니다.(제18조① “협회장은 …이사장이 임면한다”) 그런데 협회장이 그 이사회의 의장입니다. |
2-5. 이 ‘협회’의 총회와 이사회가 열렸을 때의 모습을 떠올려 보도록 합시다. 총회: 일단 이사장은 시장으로 이미 결정되어 있다. 총회에서 임원을 선임했지만 시장이 위촉하기 전까지는 누구도 임원이라 할 수 없다. 총회를 열었지만 그 총회에 참석했던 사람조차 임원이 누구라고 말할 수 없는 상태로 총회를 마치게 된다.(일단 임원에 대한 이사장인 시장의 위촉이 끝나야 한다.) 그리고 총회는 협회장을 뽑기 위해서 협회장에 대한 사항을 이사회에 위임해주어야 한다. /이사회: 총회의 의결을 거쳐 시장에 위촉받은 임원들이 이사회를 열어서 총회의 위임을 받은 사항인 협회장에 대한 사항을 의결해야 한다. 협회장이 이사회의 의장이 되어야 하지만, 아직 협회장에 대한 임명이 되지 않은 상태이다. 아마도 이때 이사회에 이사장이 참석하게 되는 것일까? 하지만 이사장은 이사회의 의장이 아니다. 아무튼 이사회가 협회장에 대한 사항을 의결했다. 하지만 그 사람을 협회장이라 할 수 없다. 왜냐면 이사장인 시장인 임명하지 않을 수도 있기 때문이다. ⇒이런 식의 의사결정구조를 지닌 법인체가 우리나라 <민법> 아래에서 가능한 것인지, 그리고 이런 ‘협회’를 ‘민법상의 사단법인’이라고 말할 수 있는 것인지?
2-6. 이 ‘민법상의 사단법인’인 ‘협회’의 총회는 어떤 권한을 지니고 있는 것인가? <민법> 상으로 정관의 제정․개정을 통해 법인의 ①목적, ②명칭, ③소재지, ④자산, ⑤이사의 임면, ⑥사원자격의 득실, ⑦존립시기와 해산 사유 등을 결정하게 될 것으로 이해됩니다. ‘조례안’에 나타난 것으로는 임원에 대한 의결권을 지니고 있는 것으로 보이며(제17조② “임원은 … 총회의 의결을 거쳐…”), 또한 협회장에 대한 사항을 이사회에 위임을 해주는(제18조① “협회장은 총회의 위임을 받은 이사회의 의결을 거쳐…”) 권한이 있는 것으로 보입니다. 그런데 만약 총회에서 임원에 대해 의결하지 아니하고(혹은 ‘조례안’이 규정해놓은 사람들을 모두 의결해주지 아니할 수 있지 않은가, ‘조례안’의 상위법인 <민법>에 따른다면 그럴 수 있을 것이다), 협회장에 대한 사항을 이사회에 위임해주지 않으면 어떻게 되는 것일까? 이 ‘조례안’에 따르면 총회가 꼭 이사회에 협회장에 대한 사항을 위임해주어야만 하는 것은 아닌 것으로 보입니다. 즉 위임이 의무사항은 아닌 것으로 보입니다.
2-7. 총회가 2-7에 언급한 것과 같은 권한이 있다는 점을 고려한다면 그 구성원이 매우 중요할 수밖에 없습니다. 이 ‘민법상의 사단법인’인 ‘협회’의 구성원은 누가 될 수 있는 것일까? 듣기로는 이 ‘협회’가 현재 인천문화재단에 위탁되어 있는 몇 개의 도서관을 운영하기 위해 만들어지는 ‘협회’라고 하는데, 그렇다면 이 ‘협회’는 그 도서관의 직원으로 구성되는 것일까? 아니면 그런 직원을 포함하여 일정한 인천시민들이 ‘협회’를 구성하게 되는 것일까?(흔히 사단법인를 설립등기할 때 구성원을 최소 100인 이상으로 할 것을 요구하고 있음.)
2-8. ‘협회’는 정부의 공공기관인가 민간단체인가? 민간단체라면?
‣앞서 이 협회가 지방정부의 공무원 조직인가 아니면 민간단체인가에 대해 질문을 드린 바 있습니다. 이 질문을 조금 다르게 ‘협회’는 정부의 공공기관이 될 수 있는가라고 묻게 됩니다. 이 ‘협회’가 공공기관이 아니라 민간단체라면, 인천광역시의회 의원님들께서는 ‘조례안’을 통해 현재 대상이 되고 있는 몇몇 도서관의 운영을 이 ‘협회’에 맡기고자 의도했음에도 불구하고, 인천광역시 집행부의 담당 공무원들께서는 행정안전부 자치제도과가 내놓은 <민간위탁 실무편람>(2004. 2. 24)에 따라 다음과 같은 과정을 거쳐 민간위탁을 추진하게 될 것으로 예상할 수도 있기 때문임.(표 참조) 다시 말해 이 ‘협회’가 민간단체라면 담당 공무원들께서는 민간위탁 실무절차에 따라 ‘공개입찰’에 의해 다른 민간단체에도 수탁의 기회를 제공함으로써 기회의 형평성과 관련하여 예상할 수 있는 민원을 회피하려고 할 것임. 그러므로 의원님들께서 ‘조례안’을 통해 의도한 바대로 업무가 진행되지 않을 수도 있다는 점도 고려해야 할 것임.
<표>민간위탁 추진절차 | ||||||||
①민간위탁 추진구상 | ⇒ | ②민간위탁 추진계획 수립 | ||||||
․ 위탁추진 사전기초조사 ․ 위탁대상사무 조사 ․ 다른 지방자치단체 자료수집 | ․ 위탁대상 사무(시설) 확정 ․ 위수탁 개시일 결정 ․ 수탁업자 선정방법 결정 ․ 위탁비용(예정가) 산정 ․ 위탁조례 제정안 마련 | |||||||
③지방의회 심의․의결 | ⇒ | ④수탁자 선정 | ||||||
․ 추진기본계획 보고 ․ 민간위탁심의위원회 개최 ․ 민간위탁추진조례 제·개정 | ․ 입찰참가자격 사전심의 ․ 수탁가능기관 조사 ․ 자격심사기준 마련 ․ 공개입찰에 의한 수탁자 결정 | |||||||
⑤위·수탁계약 체결 | ⇒ | ⑥사무․시설운영 인계․인수 | ||||||
․ 계약서 작성 ․ 연간비용 지급단가 결정 | ․ 인수자 시험운전 ․ 사무분장된 부서에서 지도·감독 ․ 인수·인계서 작성 | |||||||
*자료출처: 행정안전부, <민간위탁 실무편람>(2004.2.24) 25쪽, 강조는 인용자
2-9. 이상의 검토 결과 저의 의견으로는 인천광역시의회의 이강호․안영수․박순남 의원(찬성자 12인)께서 발의하신 ‘인천광역시 공공도서관 육성과 운영에 관한 조례일부개정조례안’이 우리나라 법인에 대해서 총괄적으로 규정하고 있는 상위법인 <민법>과 상충하는 것이 아닌가, 그래서 제안이유로 밝혀놓으신, 다른 사항과 관련하여 언급한 문구이지만, “상충하는 조문을 정비하여 상위 법조문에 맞는 법규의 신뢰성”을 확보하기 어려운 것은 아닌가 하고 조심스럽게 의견을 드립니다.
결론적으로 공법인(公法人)인 지방자치단체가 하나의 책무 사항으로 도서관의 발전을 지원하고 필요한 시책을 강구해야 하는데, 굳이 이런 복잡성과 여러 논란을 야기할 수밖에 없어 보이는 사단법인(社團法人)을 만들도록 해야 하는 이유가 무엇인지, 저로서는 의원님들의 의도를 잘 모르겠습니다.
3. ‘책읽는도시 인천’과 공공도서관 발전을 위하여
3-1. 인천광역시의회의 의원님들께서 제안하신 ‘조례안’에 대해서 이런 식으로 상식에 바탕을 둔 질문을 드리고 몇 가지 의아한 점만 언급하는 것으로는 이 토론회의 의의가 충분하게 드러나지 않을 것입니다. 그러면 대안은 무엇인가. 민선5기를 맞이하여 기존의 시정에 대한 문제의식과 그 대안을 “소통행정을 통한 도시발전 철학 정립-소통하는 시정 혁신” “하드웨어 위주 개발전략 한계와 시민 이니셔티브 사회 도래-활기차고 풍요로운 삶” 등으로 시정목표로 설정했듯, 우리 시민들은 무언가 대안을 내놓을 수 있어야 한다고 생각합니다.
3-2. 몇 가지 제안을 드리고자 합니다.
첫째는 새로운 시정원리와 시정목표에 따른 인천광역시 조직의 변화입니다. 흔히 ‘총액인건비제’ 때문에 도서관은 확충되지만 그 도서관 운영 인력의 확보가 어렵다고 말하고 있습니다. 하지만 이런 표현은 ‘총액인건비제’를 잘못 이해한 것은 아닌가 하고 저는 생각합니다.
정창화(단국대 행정학과 교수)는 행정자치부의 <행정자치백서>(2006)와 서필언의 <참여정부의 조직혁신과 정부조직관리:총액인건비제도를 중심으로>을 바탕으로 “총액인건비제란 각 부처별, 기관별로 인건비 예산 총액의 범위 내에서 인력의 직급별 규모, 직렬·직류 등의 종류, 기구의 설치 및 인건비 배분에 대하여 자율성을 가지고 운영하되 그 결과에 대해 책임을 지는 제도”라고 합니다.한마디로 ‘총액인건비제’는 정부 조직의 조직관리 자율성을 확대하는 것을 목표로 하는 것으로 이해됩니다.
“총액인건비제의 주요 내용은 첫째로 조직 정원관리 측면에서 인력 규모의 결정과 기구 설치의 자율성 확대이다. 현재 각 부처에서 인력은 증원하기 위해서는 행정안전부가 해당 부처의 요구 정원을 심사하여 직제를 개정해야 하는데, 총액인건비제 하에서는 정원을 총정원의 3%내에서 부처 자율적으로 운영할 수 있다. 둘째로, 보수 관리 측면에서 인사 관계 법령에 획일적으로 규정되어 있던 인건비의 배분을 부처가 자율적으로 조정할 수 있도록 하였다는 것이다. 공무원 연금법상 연금보수월액에 영향을 미치거나 생활급 성격의 인건비 또는 통일적 기준이 요구되는 필수 항목만을 ‘기본항목’으로 두어 이를 중앙인사위원회에서 종합관리토록하고, ‘자율항목’은 각 기관에서 지급 대상이나 요건 등을 자율적으로 운영할 수 있도록 하였다. 셋째로 예산관리 측면에서도 종전에 경직적 성격이 강했던 인건비 예산운영의 자율성을 대폭 확대하였다. 총액인건비에 포함되는 경비의 범위는 ‘인건비’, ‘인력운영경비’, ‘기관운영경비’로 하여 이들 경비간의 ‘전용’은 각 총액인건비 시행 기관의 장에게 위임하도록 하였으며, 경비간 ‘이용’의 경우 기획재정부 장관이 해당 기관의 이용 요구를 원칙적으로 승인하도록 하였다. 또한, 총액인건비의 범위 내에서 발생한 인건비 여유 재원의 사용에 대해 각 기관의 재량권을 확대하기도 하였다.”
인천광역시가 민선5기의 시정원리와 시정목표에서 언급한 것처럼 하드웨어 개발 위주의 도시 발전전략의 한계‘가 노출되고 ‘문화, 예술, 교육, 복지 등 질 높은 공공서비스에 대한 시민수요’가 증가하고 있다고 판단한다면, 현재의 시 행정조직도 이러한 판단 위에서 ‘총액인건비제’ 하에서 “인건비 예산 총액의 범위 내에서 인력의 직급별 규모, 직렬·직류 등의 종류, 기구의 설치 및 인건비 배분에 대하여 자율성을 가지고 운영”할 수 있는 것 아닌가.
예를 들어, 인천광역시청 누리집(http://www.incheon.go.kr/)에 따르면 인천시장 밑에 행정조직으로 1실(기획관리실) 3본부(경제수도추진본부, 아시아경기대회지원본부, 소방안전본부) 8국(자치행정국, 보건복지국, 여성가족국, 건설교통국, 문화관광체육국, 도시계획국, 환경녹지국, 항만공항해양국)이 있음을 알 수 있다. 이 가운데 아시아경기대회지원본부는 인천시의 현안 가운데 하나인 2014아시아경기대회를 위한 조직 아닌가. 2014년 이후에는 이 조직의 구성원들은 다른 부서로 옮겨가고 이 본부 자체는 없어질 것이 아닌가. 그럴 때 ‘책읽는도시 인천 추진본부’와 같은 조직을 만들 수도 있지 않겠는가. 그런 조직을 통해 ‘책읽는도시 인천’이 더욱 힘있게 추진되기를 기대해봅니다.
둘째, 현재 의원님들께서 제안하여 일부 개정하고자 하는 ‘인천광역시 공공도서관 육성과 운영에 관한 조례일부개정조례안’의 모법인 <도서관법>의 법적 체계는 아주 간략하게 말해 ‘제1장 총칙’에서 앞서 언급한 것처럼 국가 및 지방자치단체의 도서관에 대한 책무 등을 규정하고, ‘제2장 도서관정책의 수립 및 추진체제’에서 대통령소속 도서관정보정책위원회와 도서관 관련 협회 등을 규정해놓은 뒤, 우리나라 국가 및 지방행정체제에 맞추어, 중앙정부- 제3장 국립중앙도서관, 광역자치단체-제4장 지역대표도서관과 지방도서관정보서비스위원회의 설치 등, 기초자치단체-제4장의2 공공도서관 등의 순서로 국가-광역자치단체-기초자치단체등 3단계로 체계화된 도서관 정책과 집행, 서비스 제공 체계를 짜놓았습니다. 이에 비추어보면, 광역자치단체인 인천광역시로서는 지역대표도서관과 지방도서관정보서비스위원회의 설치를 통해 도서관정책을 펼쳐나가면 되리라 생각하며, 오늘 토론회에 모인 분들은 다 아시다시피, 1921년 시작된 인천시립도서관의 역사가 2009년 6월 23일 새로운 이름 ‘인천광역시미추홀도서관’으로 개관하고 문화체육관광부로터 전국에서 4번째로 지정되어 운영되고 있습니다. 또한 <인천광역시 공공도서관 육성과 운영에 관한 조례>(전문개정 2009-04-06, 조례 제4279호)는 인천광역시 대표도서관의 지정, 책무 및 업무에 대하여 규정(제4조～제6조)하고 있을 뿐만 아니라 도서관의 균형 있는 발전과 지식정보 격차의 해소에 관한 주요사항을 심의하기 위하여 인천광역시 도서관정보서비스위원회를 두도록 규정(제7조～제14조)하고 있습니다. 그러므로 인천광역시 도서관정책을 감당하고 계신 집행부로서는 <도서관법> 및 <인천광역시 공공도서관 육성과 운영에 관한 조례>에 의거하여 인천광역시 대표도서관을 육성하고 인천시의 도서관의 균형 있는 발전과 지식정보 격차 해소 등에 힘을 기울여 나가면 될 것입니다.
셋째, 공공도서관을 건립할 때 군·구비로만 짓지 않습니다. 공공도서관 건립 시, 국비와 시·도비도 투입합니다. 그 이유는 공공도서관의 육성에 대한 책무가 국가 및 광역과 기초 자치단체에 다 있기 때문입니다. 하지만 국가-광역자치단체-기초자치단체등 3단계로 체계화된 도서관 정책과 집행, 서비스 제공 체계를 고려한다면, 지역대표도서관이 아닌 지역의 공립 공공도서관의 육성과 운영은 우선적으로 기초자치단체에게 가장 큰 책임이 있다고 생각됩니다. 2011년 1월 대통령소속 도서관정보정책위원회가 내놓은 <도서관발전종합계획-2011년도 시행계획(중앙행정기관)>에 따르면 지역 특성에 적합한 공공도서관 건립을 지원하기 위해 지자체 자본보조(부지매입지 제외)를 할 때 공공도서관은 총 건립비의 40% 지원(계속사업은 기존보조율 유지)한다고 하여 더욱 국가 지원 비율을 높인다고 함으로써 공공도서관 건립을 촉진하고자 하는 의지를 내보이고 있습니다. 하지만 기존 보조율을 살펴보면 국가 30%-광역30%-기초40%(반드시 이 보조율이 지켜진 것은 아닌 것으로 알고 있습니다만)으로 역시 기초자치단체의 책임이 가장 큰 것으로 이해할 수 있습니다.(농어촌공공도서관은 예외)
그런데 인천광역시는 특이하게도 영종도서관(2009년 3월 25일 개관, 중구 운서동, 인천문화재단 위수탁) 수봉도서관(2009년 8월 21일 개관, 남구 도화동, 인천문화재단 위수탁) 그리고 2011년 4월 재개관 예정인 것으로 알고 있는 율목도서관 등에 대해 시가 기초자치단체에 사업비 자본보조를 하지 아니하고, 직접 사업을 진행한 것으로 알고 있습니다.(*이 부분은 제가 잘못 알고 있는 것일 수도 있음.)
기본적으로 공공도서관은 ‘근접성의 민주주의(démocratie en proximité)’ 요구에 부응해야다는 원칙에 따라 기초자치단체가 운영의 책임을 맡는 것이 옳다고 봅니다. 하지만 광역 차원의 특수한 목적과 필요가 있을 것을 고려하여(예를 들어, 광역 단위 차원의 정책 기능, 시스템 통합, 더 나아가 현재 이원화된 지자체 소속 도서관과 교육청 소속 도서관의 미래 어느 시점에서의 통합, 보존서고 등등) <도서관법>상 광역 차원의 지역대표도서관 설치의 의미, 그리고 공공도서관은 ‘근접성의 민주주의(démocratie en proximité)’ 요구에 부응해야다는 원칙을 고려해볼 때, 현재 논란의 대상이 되고 있는 영종도서관, 수봉도서관, 그리고 개관예정인 율목도서관이 과연 광역자치단체인 인천광역시가 운영해야 할 특정의 필요성이 있는 것인가 하고 묻게 됩니다. 만약 그런 것이 아니라면 인천시와 각 기초자치단체 간의 협의 및 협약 등을 통해 각 도서관이 소재한 기초자치단체에 운영의 책임을 맡기는 것도 한 방안이라고 생각합니다.
3-3. 도서관이 변화하고 있습니다. 도서관의 변화를 이끄는 힘은 무엇보다도 도서관에 대한 우리 시민들의 인식 변화와 실질적인 요구입니다. 그 바탕에는 문화, 예술, 교육, 복지 등에 대한 기본권을 확대하고, 삶의 질을 향상시키고자 하는 욕구가 자리 잡고 있습니다. 도서관에 대한 우리 시민들의 요구는 인프라 구축에만 한정된 것이 아니며 다양하고 전문화된 도서관 서비스에까지 이어지고 있습니다. 우리 사회가 지식기반 사회로 전개되면 될수록 더 나아가 창의사회가 되면 될수록 이 같은 요구는 더욱더 확산될 것입니다. 도서관의 변화에 대한 우리 시민들의 요구에 정부와 지방자치단체뿐만 아니라 도서관계가 좀 더 적극적으로 대처해야 할 시기입니다. 도서관은 시민의 것입니다. 오늘 ‘인천시의 바람직한 공공도서관 정책을 만들기 위한 토론회'가 진정 인천시의 도서관문화를 발전시키는 중요한 계기가 되기를 바라면서 이만 저의 주제 발표를 마치도록 하겠습니다.
경청해주셔서 감사합니다.(*)
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